融中财经:政府引导基金的逆周期调节作用「基金探秘」(下)

来源:融资中国      日期:06-30     浏览数:3677次
融中财经:政府引导基金的逆周期调节作用「基金探秘」(下)

在《政府引导基金的逆周期调节作用(上)》中,融中研究对当前及未来一段时期国内经济发展面临的挑战,以及引导基金作为逆周期调节的有效手段之一在过去经济危机时期发挥的积极作用进行了系统的分析,本篇结合当前及未来经济环境趋势,重点提出引导基金在未来经济发展中发挥逆周期调节作用的几大关键措施。

1

加大专项产业引导基金建设,

助力战略新兴产业新一轮加速成长

战略新兴产业(以下简称“战新产业”)在促进产业结构调整、抢占新一轮经济巅峰和提升国家核心竞争力中有着举足轻重的作用。自十二五规划以来,我国战新产业发展已取得一定成就,战新产业增加值占GDP的比重由2010年的4%提高到2015年的8%。2016年11月,国务院印发的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》明确提出,到2020年,战新产业增加值占国内生产总值比重达到15%,形成新一代信息技术,高端制造、生物、绿色低碳、数字创意等5个10万亿元级规模的新支柱,这表明通过产业创新和结构优化向全球发展新高地迈进的重要性。

2018年6月,发改委与中国建设银行共同发起设立“国家级战略性新兴产业发展基金”,基金目标规模约3000亿元,这是国家发改委第一次从部委层面成立战略性新兴产业发展基金,意味着未来几年我国战新产业有望提速发展。同时,今年的新冠疫情也倒逼产业转型升级,新基建措施出台和推进加快,驱动战新产业开启新一轮快速增长。

战新产业发展需要大规模投资,而社会资本偏向变现迅速、流动性好的资本市场,投资多集中于成熟性企业,导致战新产业发展资本供给不足。未来充分释放战新产业的增长潜能,加速产业发展,设立产业引导基金,通过引导基金的资金支持、投资引导以及风险控制等作用,改变战略新产业资金的供给水平和配置格局,与商业性金融等社会资本互补配合,共同推动战新产业的新一轮培育发展。

2

打造项目基金,以“先找项目、

后设基金”加速引导基金投资落地

引导基金在国内发展近20年以来,设立周期长、投资落地慢等问题一直制约着引导基金产业引导效应和财政资金效益的发挥。创新运作模式,加快引导基金投资效率迫在眉睫。打造项目基金,“先找项目、后设基金”的方式将成为加快政府引导基金投资落地的重要手段。例如,浙江省转型升级产业基金最新管理办法中,要求采取“定向基金”为主、“非定向基金”“直接投资”为辅的模式进行运作,这其中的“定向基金”即是以浙江省内特定重大产业项目为投资标的的股权投资基金,通过这种专项投资特定重大产业项目的方式开展投资,旨在解决设立政府产业基金的政策意图和市场化运作有效融合难的问题。山东省财政设立项目基金支持新旧动能转换重大工程,将“先设基金、后找项目”转变为“先找项目、后设基金”的运作方式,既可以寻求财政资金政策目标和社会资本经济目标之间的平衡,又可以快速实现基金投资,大幅提高引导基金投资效率。据公开数据,截至2019年12月,山东省新动能基金公司审议通过43只项目基金组建方案,基金规模193亿元,其中省级引导基金出资38亿元,预计带动股权投资379亿元。从各市报送项目基金设立方案算起,项目基金从无到有,用时仅为100多天,项目基金设立与投资的速度优势明显。

3

强化产融结合,

深入产业集群,构建产业链赋能闭环生态

产业与资本融合是当下中国经济发展的重要趋势。产业引导基金为产融结合提供了很好的实现路径。投融资的一项重要功能是促进产业整合、价值链延伸,引导基金具有横跨产业和金融的资源优势,通过“募、投、管、退”的运作,对产业整合、价值链重构等将产生积极有效的影响,推动产业升级和结构转型。具体发展路径如下:

围绕产业集群建设,通过子基金布局全产业链。例如,2016年6月,由国家发改委、财政部、工信部牵头设立的规模200亿的先进制造产业投资基金,通过整合产业链、发塑造产业集群、以创新驱动增长支持制造业转型升级。该基金完成了工业机器人“核心部件–本体–应用集成”产业链的布局,支持被投企业快速发展,构建了国产工业机器人产业高地,为国产工业机器人产业的崛起奠定了基础。同时,该基金还系统发掘区域特色,在无锡、苏州、泰州市等地战略布局生物大分子药物、化学小分子药物、原料药与制剂、高端仿制药国际化等细分领域,促进江苏医药产业集群建立。

通过扶持和借力龙头企业,引进产业链短板,完善和做强产业链。例如,广州产业投资基金管理有限公司(以下简称“广州基金”)通过产融结合形式,有效支撑轨道交通产业集群的打造,具体做法如下:梳理广州交通轨道产业链,对于产业链已有的产业,选择龙头企业增大投资,助其做大做强;对于缺失的产业,通过投资将其引入,填补产业链空白。广州基金管理的广州轨道交通产业投资发展基金(下简称“轨交基金”)通过协议转让,完成对鼎汉技术的战略投资。轨交基金将与鼎汉技术开展战略合作和资源共享,引导市外的优质轨道交通企业和科技转化成果落地广州,完善广州轨道交通产业链布局,助力轨道交通产业向广州千亿级支柱产业迈进。

发挥“引导基金+”模式,助力地方区域产业集群打造。引导基金作为金融服务实体经济的重要方式之一,能加速实体产业资源整合。目前,国内诸多产业园区、经济开发区或者特色小镇等与政府、金融机构联合打造园区基金、小镇基金,并全方位提供产业体系配套服务设施,通过重点产业、重点项目的发展带动园区或小镇产业的转型升级。例如,2018年1月,南京化工园启动成立1亿元产业发展专项基金,以园区财政注资为主,主要投资园区内的项目和企业,重点支持先进制造、现代服务、科技创新等领域转型升级、创新创业发展的产业项目,以及对新兴产业领域进行引导性投资。2019年9月,浙江省发展改革委会同省财政厅制定《浙江省特色小镇产业金融联动发展基金组建运作方案》,由浙江省转型升级产业基金出资10亿元,带动市县以及社会资本共同投资,形成总规模100亿元的省特色小镇基金。基金围绕省级特色小镇中的实体企业开展投资,为特色小镇产业发展提供专业投融资服务及智力支持。为了集聚特色小镇金融资源和市场资源,推进金融小镇与产业小镇联动发展,要求在存续期内,基金管理人应对接至少1个省内特色小镇,围绕对接的特色小镇开展专项金融服务。

加强与CVC或行业龙头的合作,合作构筑打造全产业链生态。互联网等CVC巨头持有大量产业资本及产业资源,其与引导基金、GP联合整合产业链上下游资源以及构筑全产业链打造产业生态的意愿越来越强。政府引导基金运作模式日趋成熟,与产业资本合作有良好的基础。因此,引导基金与CVC或者行业龙头企业合作成立新基金,借助合作方产业地位影响力以及相关产业资源,通过产融结合式投资助力资源整合或者加强核心产业延伸布局,以产业的发展影响行业生态,通过生态催化新业态高价值企业,带动产业链形态优化和整体价值提升。

4

强化引导基金对国企改革的推动作用

国有企业是国民经济的重要支柱,做大做强国有企业有利于实现国民经济工业化、现代化,提升我国综合国力及国际竞争力。国企改革需要庞大的资金支持,引导基金具有放大财政资金的资金集聚作用,引导基金参与国企改革,不仅有利于缓解财政压力、减少政府投入负担、促进国有股权合理定价,还可以在保持国有资产产权控制权的基础上,实现治理结构的多样化,促进高企转型升级和创新发展。

近几年,随着国企改革的加速推进,国资委设立了中国国有企业结构调整基金,各地相继成立国企改革发展基金,按照“政府引导、企业参与、市场运作”原则,以国有资本为引导,撬动社会资本参与国企改革。中国国有企业结构调整基金,由国资委于2016年9月设立,主要投资于央企转型升级重大项目、央企产业并购等项目,该基金先后参与中国国航、中国电力、中国中冶等央企增发项目,对促进央企资产对接、产业升级、管理优化起到了积极的推动作用。从2014年9月开始,上海、广东、安徽、云南、北京等地相继成立了规模在50亿-400亿之间的国企改革投资基金,对促进国企机制创新、优化资产等起到了重要作用。

产业投资基金逐渐成为国有企业市场化转型的重要手段。2018年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》明确提出,“引导国有企业通过私募股权投资基金方式筹集股权性资金,扩大股权融资规模。”“鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组。”

2019年国资委推出第四批100家以上的混改试点,国企混改进入批量落地期。2019年4月28日,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》,提出“以管资本为主加强国有资产监管”,这有利于破除束缚国企发展的体制机制障碍,打开国资国企市场化改革新局面。

发挥引导基金对国企改革的推动,要加大基金形式的国有资本在企业的比重,吸引和鼓励国企经营团队作为基金一般合伙人增资进入基金,构建出资人、基金、经营者利益高度一致的有效机制,解决参与各方改革动力不足和绩效激励不足的顽疾。

5

优化引导基金运营机制,

提升运作能力和引导效能

(1)构建引导基金的联动协同机制。引导基金在过去的发展中,国家与地方之间、地方省市县之间缺少联动,导致基金多而散、未能形成政策合力,出现对产业重复投资、资金沉淀等问题。因此,需要构建基金联动协同机制,加强中央级政府引导基金与地方政府引导基金的统筹联动,构建地方省市县之间的上下联动协同发展机制,发挥资本合力作用、吸引和带动更多社会资本投入,加快引导基金运作步伐、强化产业带动效应。

例如,山东省财政不断改革基金运作模式,由省级引导基金联合市、县级引导基金,与社会资本合作量身订制项目基金,重点支持全省新旧动能转换重大项目和“双招双引”重点项目。按照“政府引导、市场运作、省市联动、社会参与”的原则,其中政府出资部分,须由省、市、县(市、区)三级引导基金共同承担,出资比例一般不超过项目基金规模的50%。通过省市联动和市场化运作,优化了政府和市场的资源配置,形成了省、市、县三级政府和社会资本的合力,实现了对新旧动能转换重大项目和“双招双引”重点项目的精准支持。浙江省转型升级产业基金最新管理办法,也提出了省市县联动投资的要求,即“从原来主要设立市场化子基金、区域基金方式开展投资,转为通过省市县联动方式,吸引社会资本共同组建定向基金。”

(2)健全完善的市场化运营机制。按照市场化原则进行引导基金的运营,提高基金投资运营效率。

管理人筛选市场化。在基金管理团队选择方面,在全市场寻找专业的机构进行运作管理,如专业的基金公司或大型企业集团下属的基金公司等,并采用社会招聘方式,避免政府关系的人事干预,真正引入能力与职位匹配的管理团队,可有效提升引导基金的运营管理能力。

投资运营市场化。在子基金筛选方面,按照市场流程公开遴选,简化审批流程、提高审批效率,加快参股子基金设立和运作。对子基金的后续运营管理,引导基金不过多干预子基金的正常运营决策,而是让子基金依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出,实行市场化运作。

考核激励市场化。大多数政府引导基金按照纯国企或者事业单位的方式来管理,其薪酬体系及考核激励体系基本与市场脱节,对管理人的激励远远不足。通过薪酬体系市场化,建立股权激励、项目跟投等激励机制,将大大提升激励效应,促进人员积极性。

例如,浙江省级政府产业基金的运营,在三个方面市场化突出:1)参股基金的筛选流程体现市场化。面向社会公开征集项目投资意向,并委派代表参加项目投资决策委员会,但不介入具体的项目洽谈和尽职调查,充分发挥基金专业管理团队的独立作用。2)运作机制市场化。政府产业基金对外投资坚持“参股不控股”,并通过协议(章程)对参股子基金的投资方向、省内比例、收益分配、禁止性条款进行约定,依法依规按市场化原则规范运作。3)收益分配体现市场化。参股基金按照市场价格向基金管理团队支付管理费,省产业基金、市县产业基金、社会资本均按照“同股同权”的市场化原则约定分配收益。

(3)提升投资专业能力、优化内部运营机制。相较市场化母基金,引导基金在行业研究、产业洞察能力及内部数据资源积累等方面较弱,而投研能力及精准数据信息的积累,对母基金筛选子基金以及进行具体的投资运作和管理将是非常重要的支撑。因此,引导基金还需不断提升股权投资专业知识和技能,特别是行业研究及基金筛选的能力,建立行业研究的长效动态机制,构建自己的行业信息库、GP资源数据库等,进一步优化内部运营机制,从而提升专业投资水平。

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